book_cover_img The Korean Society of Marine Life Science Journal of Marine Life Science eISSN 2508-7134
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Year of Launching : 2016
Frequency : Twice a year (June 15, December 15)
Doi Prefix : 10.23005/ksmls.

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ISSN : (Print)
ISSN : 2508-7134(Online)
Journal of Marine Life Science Vol.10 No.2 pp.90-105
DOI : https://doi.org/10.23005/ksmls.2025.10.2.90

Analysis of the Science–Policy Interface and Political Influences in Antarctic Governance: Implications for Marine Life Science Research

Hyung Joon Kim1, Yeong Bae Seong2, Jeong Hoon Kim3, Hyun Park4*
1Office of Research Planning, Korea Polar Research Institute, 26 Songdomirae-ro, Yeonsu-gu, Incheon 21990, Republic of Korea
2Department of Geography Education, Korea University, 145 Anam-ro, Seongbuk-gu, Seoul 02841, Republic of Korea
3Division of Life Sciences, Korea Polar Research Institute, 26 Songdomirae-ro, Yeonsu-gu, Incheon 21990, Republic of Korea
4Division of Biotechnology, Korea University, 145 Anam-ro, Seongbuk-gu, Seoul 02841, Republic of Korea
Corresponding Author Hyun Park E-mail : hpark@korea.ac.kr
July 11, 2025 ; January 12, 2025 ; January 12, 2025

Abstract


Antarctica has emerged as a key region for addressing global environmental change and ensuring the sustainable future of humanity. Concurrently, the significance of evidence-based policymaking at the science–policy interface, including its political dimensions, has grown in Antarctic governance. This study examines the operational mechanisms of Antarctic governance through the lens of the science–policy interface and political dynamics, discussing the roles of marine bioscientists and the implication for policy. Recent policy proposals, such as the establishment of Marine Protected Areas and the designation of emperor penguins as a specially protected species, have failed to reach a consensus due to limited scientific evidence, economic interests, and political conflicts. These cases exemplify the politicization of science, illustrating how knowledge gaps, scientific uncertainty, and the selective use of data can delay policy decisions. Accordingly, Antarctic marine bioscience should extend its role beyond providing empirical evidence to serving as a foundation for effective policy frameworks and informed decision-making. To this end, marine life scientists should broaden their engagement with policy issues within the Antarctic governance system, strengthen science–policy communication, and actively participate in international collaborative mechanisms such as SCAR’s Ant-ICON, CCAMLR’s CEMP, and MEASO, thereby advancing the Antarctic Treaty’s core principle of contributing science to the common interests of mankind and enhancing the effectiveness of policy implementation.


Antarctic governance , Science–Policy Interface , Politics , Marine Life Science Research , Marine Protected Area , Emperor Penguin

남극 거버넌스 내 과학–정책 상호작용과 정치적 영향 분석: 해양생명과학 연구의 함의

김형준1, 성영배2, 김정훈3, 박현4*
1극지연구소 연구기획실
2고려대학교 지리교육과
3극지연구소 생명과학연구본부
4고려대학교 생명공학부

초록


남극은 전 지구적 환경 변화에 대응하고 인류의 지속가능한 미래를 보장하기 위한 핵심 지역으로 부상하였다. 이와 함께 남극 거버넌스에서는 과학과 정책의 상호작용을 기반으로 한 근거 기반 정책 결정의 중요성이 커지고 있다. 본 연구는 남극 거버넌스의 작동 원리를 과학-정책의 상호작용과 정치적 영향력 관점에서 분석하고, 이를 통해 해양생명과학자의 역할과 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 최근 남극 해양보호구역 설정이나 황제펭귄 특별보호종 지정과 같은 주요 정책 제안들이 과학적 근거의 부족, 국가 간 경제적 이해관계, 정치적 갈등 등의 이유로 합의 도출에 실패하고 있다. 이러한 사례는 과학의 정치화 문제를 명확히 보여준다. 즉, 지식 격차를 이유로 과학적 정책 결정을 지연시키거나, 특정 입장을 위해 과학 데이터가 선택적으로 활용될 수 있음을 드러낸다. 따라서 남극 해양생명과학 연구는 단순히 경험적 사실을 제공하는 수준을 넘어, 효과적인 정책 수립과 제도 설계를 위한 기반을 마련하고 실질적인 의사결정을 뒷받침하는 역할로 적극적으로 확장되어야 한다. 나아가 해양생명과학자는 남극 거버너스 내 정책 현안에 대한 관심 증대, 과학과 정책과의 소통 강화, SCAR의 Ant-ICON, CCAMLR의 CEMP, MEASO와 같은 국제 협력 체계에 주도적 참여 등을 통해 남극조약의 핵심 가치인 과학의 인류 공동 이익에 대한 기여를 실현하고, 정책 구현의 실효성을 강화해야 할 것이다.


남극 거버넌스 , 과학-정책 상호작용 , 정치 , 해양생명과학 연구 , 해양보호구역 , 황제펭귄

    서 론

    다양한 국제 거버넌스 환경에서 기후변화, 생태계 파괴, 생물 다양성 손실 등의 글로벌 현안에 대응하는 과학적 근거 기반 정책(evidence-based policy)의 필요성이 그 어느 때보다 높아지고 있다(Sienkiewicz & Mair, 2020). 정책 구현 과정에서 과학은 단순히 자문 역할에 그쳐서는 안 되며, 정책 과정 전반에 걸쳐 통합되어야 한다. 과학적 근거는 정책 결정의 모든 단계에서 지침이 되어야 하며, 공적 논의를 통해 신뢰와 정당성을 확보하는 데 핵심적인 역할을 해야 한다.

    이러한 과학과 정책의 통합적 접근은 남극 문제를 다루는 국제 거버넌스 체계에도 동일하게 적용된다. 남극은 지리적 고립성에도 불구하고, 역사적으로 제국주의와 과학적 국제주의, 정치적·이념적 분열, 그리고 냉전의 긴장 등 다양한 국가 간의 이해관계가 교차하는 상징적·복합적 공간으로 작용해 왔다. 남극조약 체결 이전 남극은 주로 자원 수탈과 영토 확장의 대상이 었지만, 조약이 체결된 1959년 이후에는 과학을 매개로 한 국제 협력과 평화 유지의 장소로 기능했다. 이러한 변화 속에 기후변화가 남극과 전지구적 환경 변화에 미치는 영향에 관한 과학적 근거(Thomas et al., 1979;Turner, 2009)들이 제기되었으며, 1990년대 중반부터 기후변화에 관한 논의가 남극 거버넌스의 주요 의제 중 하나로 등장하였다(ATCM 19/IP75, 1995).

    남극 거버넌스 체계는 법적 기반, 거버넌스 플랫폼, 이해관계자의 세 가지 구성 요소로 작용한다. 이들 요소들의 유기적 관계를 통해 과학, 정책의 상호작용이 작동되고 구체화된다. 뿐만 아니라, 이 관계에서 과학이 정책의 목적성과 합리성을 강화시키는 동시에, 국가적 이해관계에 따라 국제적 경쟁과 진영화를 야기하는 도구로 작용한다는 점에서 정치적 요소가 개입되기도 한다.

    기존 연구들은 주로 남극 거버넌스에 관해 법적, 역사적, 구조적 틀을 설명하는데 초점을 맞추어 왔다. 그러나 최근 과학자 공동체를 대상으로 과학과 정책, 정치가 어떻게 상호작용하는지에 대한 실천 지향적 지침을 안내하는 연구가 등장하고 있다 (Anne et al., 2018;Hughes et al., 2018, 2023;Sylvester & Brooks, 2020). 본 연구는 남극 거버넌스 내에서 과학, 정책, 정치가 어떻게 상호작용하는지를 해양생명과학 관점에서 분석하고자 한다. 해양생명과학 연구는 남극해양생물자원의 보존, 경제적 이익 추구, 그리고 보호정책의 근거 마련 등과 밀접하게 관계되어 있으며, 이 분야의 과학적 결과가 정책이나 정치적 논의와 직접적으로 연결된다는 점에서 중요한 의미를 지닌다. 이를 위해 남극 환경과 거버넌스 구조를 설명하고, 남극 거버넌스 내 과학, 정책, 정치의 상호 작용을 시대적 구분과 작동 메커니즘 측면에서 고찰할 것이다. 최종적으로는 이러한 분석을 최근 남극의 정책 결정 사례에 적용함으로써 해양생명과학 연구자의 역할을 규명하고, 과학과 정책 연계에 대한 정책적 시사점을 도출하고자 한다.

    남극 환경

    남극은 남극점 주변에 위치한 대륙으로, 겨울철 내륙의 기온이 -80°C 이하로 내려가는 지구상에서 가장 추운 지역이면서, 연평균 강수량이 연간 약 150mm인 한랭사막 지역이다. 남극 빙상의 평균 두께는 2.16km이며, 지역적으로는 최대 4.78km에 이른다. 전체 면적은 약 1,420만㎢로, 이는 미국의 1.4배, 호주의 1.8배, 한반도의 64.3배에 해당한다(https://data. worldbank.org상 면적 기준).

    남극조약에 의하면 “남극은 모든 빙산을 포함하여 남위 60도 이남의 지역”으로 규정된다(남극조약 제6조). ‘남극해양생물자 원보존협약(Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CAMLR Convention)’에서는 남 빙양 대상 해역을 “남위 60도 이남 및 남위 60도와 남극수렴선(Antarctic Convergence) 사이의 지역”으로 정의하고 있다(Figure 1 참조)(CAMLR Convention 제1조 제1항). 남극수렴선(남극 전선 혹은 남극 수렴대로도 불림)은 아열대의 바닷물과 남극의 바닷물 사이의 경계를 지어주는 극해양 전선으로, 크릴 등의 어장과 포경 구역을 가로지른다(https://www.ccamlr. org/en/organisation/fishing-ccamlr). 이 해역의 넓이는 지구 바다 면적의 약 10%인 35,716,100㎢에 이른다. CAMLR Convention의 이러한 정의는 남극수렴선에 대한 지리적 근사치를 남극의 법정 경계로 설정함으로써(Watts, 1992), 남극의 해양생물자원을 하나의 생태계로 간주하여 보호를 강화하는 효과가 있다(Grevsmühl, 2024).

    남극 대륙과 해양은 생물지리학적 관점에서 ‘아남극 지역의 섬들과 대륙’, ‘20개의 남극해 원양 생물권’, ‘23개의 남극해 저서 생태계 지역’으로 분류된다(Chown & Brooks, 2019). 남극 대륙에서 얼음이 없는 면적의 비율은 0.18%(21,475 ㎢)에 불과하지만, 이 노출 지역에는 풀과 이끼 등을 포함하여 독특한 생물 다양성이 존재한다. 남극해에는 메켈빙어(Mackerel icefish), 대리석무늬돌치(Marbled rockcod), 파타고니아 이빨고기(Patagonian toothfish) 등의 어류와 물범류, 고래류, 크릴 및 조류 등 다양한 해양생물이 서식한다(Constable et al., 2000).

    남극 거버넌스 구조

    1. 법적 기반 : 남극조약체계(ATS)

    ‘남극조약체계(Antarctic Treaty System, ATS)’는 남극 환경을 보호하기 위해 당사국들의 의무를 규율하는 법의 집합체를 일컬으며(Press & Constable, 2022), 남극 정책 수립 및 의사 결정과정에서 필요로 하는 법적인 근거와 수단을 제공한다.

    ATS는 ‘남극조약(Antarctic Treaty)’ 자체, ‘남극물개보존협약(Convention for the Conservation of Antarctic Seals, CCAS)’, ‘CAMLR Convention’, ‘환경보호에 관한 남극조약의 정서(Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty, Madrid Protocol)’ 등 네 가지 국제 협약으로 구성된다. 그리고 ‘남극조약협의당사국회의(Antarctic Treaty Consultative Meeting, ATCM)’에서 추가로 채택된 ‘협약(agreements)’과 ‘남극해양생물자원보존위원회(Commission for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR)’에서 채택된 ‘보존 조치(Conservation Measures)’가 ATS를 보완한다(Hughes et al., 2023). Table 1은 남극조약체계에 대한 개요를 요약한 내용이다.

    1957-58년 ‘국제 지구물리학의 해(International Geophysical Year, IGY)’의 성공적 개최는 남극조약 제정의 주요 추진력이 되었으며, 남극을 둘러싼 영유권 다툼과 지정학적 경쟁을 과학적 경쟁과 협력의 틀로 전환시켰다. IGY 당시, 원초 서명 12개국 중 7개국-호주, 뉴질랜드, 영국, 프랑스, 노르웨이, 칠레, 아르헨티나-의 영토 주장은 남극조약이 방지하고자 했던 국제적 갈등의 가능성을 내포하고 있었다. 따라서 1959년 체결된 남극조약은 조약기간 동안 해당 주장들을 ‘동결(freeze)’시키는 방안으로서, 기존의 어떠한 영토 주장도 폐기하지 않음을 명시하면서도 새로운 주장의 제기나 기존 주장의 확장을 금지하고 있다(남극조약 제4조). 아직까지 원초 서명국들은 영토 주장을 철회하지 않고 있으며, 미국과 러시아 역시 영토 주장을 할 수 있는 권리를 유보하고 있다.

    1972년 체결된 CCAS는 남극물개의 상업적 남획과 남극 해양 생태계의 교란에 대한 우려를 바탕으로 마련되었다. 이 협약은 1964년 제3차 ATCM에서 채택된 남극 동식물의 보존에 관한 합의 조치를 근거로 체결되었다. 당시 남극에서 상업적 포획이 이루어지고 있지 않았기 때문에 이 협약은 사전 예방적 조치였으며, 협약 체결 후에 이러한 대규모 포획은 발생하지 않았다 (Press & Constable, 2022).

    1980년 체결된 CAMLR Convention의 목적은 남극해양생물 자원의 보존에 있으며, ‘보존’이라는 용어는 ‘합리적 이용’을 포함한 다(CAMLR Convention 제2조). 협약 체결에 앞서, 1975년 제8차 ATCM에서 남극해양생물자원의 보호, 과학적 연구 및 합리적 이용의 필요성이 공식적으로 강조되었으며, SCAR는 1977년 ‘남극 해양생물자원 및 생태계 조사(Biological Investigation of Marine Antarctic Systems and Stocks, BIOMASS) 프로그램’ 을 수행하여, 크릴의 대규모 남획이 해양 생태계에 초래할 수 있는 위험성에 관한 과학적 자문을 제공한 바 있다.

    1991년 체결된 Madrid Protocol은 ‘남극광물자원활동 규율에 관한 협약(Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, CRAMRA)’을 대체하고 남극 환경 보호를 위한 포괄적 시스템 개발을 위해 등장한 협약이다. 최근 Madrid Protocol이 2048년 만료된다는 오해가 있지만, 의정서나 남극조약은 종료 날짜가 존재하지 않는다. 다만, 의정서 발효(1998년) 50년 경과 후, ATCPs 중 어느 나라든지 의정서 운영에 대한 검토 회의를 소집할 수 있다(CAMLR Convention 제25조 제2항).

    2. 남극 거버넌스 플랫폼 : 협의체

    거버넌스는 “정책 논의와 합의를 촉진하는 메커니즘과 프레임워크”로 정의된다(Hughes et al., 2023). 이는 다양한 행위자들이 모여 공동의 관심사에 대한 문제 해결을 위해 상호 논의를 바탕으로 의사결정과정을 완성하는 방식이나 구조로 해석된다. ATS는 남극 활동의 법적 근거를 제공할 뿐만 아니라, 정책을 수립하고 점검할 수 있는 공식 회의체의 설립을 규정하고 있다. 이 회의체들이 남극 이슈들에 대한 거버넌스 플랫폼을 형성한다.

    회의체들은 때로는 상호 연계되어 작동하며, ATCM과 ‘환경보호위원회(The Committee for Environmental Protection, CEP)’는 실무적 차원에서 CCAMLR와의 협력 강화를 지속적으로 강조하였다(ATCM 28/Final report, 2005;ATCM 29/Final report, 2006;ATCM 32/Final report, 2009). 예를 들어, ATCM에 Madrid Protocol 제5부속서 제6조 제1항 및 제2항에 따라 해양을 포함하는 ‘남극특별관리구역(Antarctic Specially Managed Areas, ASMA)’과 ‘남극특별보호구역(Antarctic Specially Protected Areas, ASPA)’ 지정을 ATCM에 제안할 경우 CCAMLR의 사전 승인을 받도록 한다.

    Table 2는 남극 거버넌스 협의 회의의 개요를 요약한 내용이다. ATCM은 남극지역의 거버넌스를 위한 포럼 역할을 해왔으며, 이 회의를 통해 논의, 결정된 사항은 각국의 남극정책과 활동에 직접적 영향을 미친다. ATCM의 대표는 협의당사국, 비협의당사국, 옵서버(’남극연구과학위원회(The Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR)’, ‘CCAMLR’, ‘국가남극프로 그램운영자위원회(The Council of Managers of National Antarctic Programs, COMNAP)’)와 그 밖의 전문국제기구로 구성된다. 협의당사국은 12개 원초서명국이거나, 남극에서 “실질적인 과학적 연구활동을 행함으로써” 모든 협의당사국의 승인을 받은 국가를 말한다. 현재까지 17개국이 이 요건을 충족하였으며, 총 29개국의 협의당사국이 있다. 협의당사국만 의사결정에 참여 가능하며, 다른 참가자들은 토론만 참여할 수 있다.

    ATCM에서는 회의에 제출된 문서를 통해 제안과 정보 교환이 이루어진다. 대표단은 ATCM 회의에 세 가지 형태의 문서를 제출할 수 있으며, ‘작업문서(Working Paper, WP)’, ‘정 보문서(Information Paper, IP)’, ‘배경문서(Background Paper, BP)’로 구분된다. WP는 협의 당사국 또는 옵서버만 제출 가능하며, 회의에서 논의가 필요하고 구체적인 조치를 취하도록 요구할 때 사용된다. ATCM의 고려가 필요한 권고 사항(Recommendations)을 포함하고, 회의에서 논의 및 향후 방향을 결정한다. IP는 WP를 지원하거나 회의에서 논의될 수 있는 정보를 제공하는 목적이 있다. BP는 중요하다고 여겨지는 정보를 제공하지만 구체적으로 회의에서 다루지는 않는다. 문서 성격의 구분이 명확치 않을 수도 있지만, 대표단은 논의 목적에 따라 문서 유형을 적절히 식별하고 제출해야 한다.

    ATCM은 합의 원칙에 따라 ‘조치(Measures)’, ‘결정 (Decisions)’, 그리고 ‘결의(Resolutions)’를 채택하며, 이들은 각각 다른 수준의 집행력을 갖는다. 조치는 모든 협의당사국이 국가 차원에서 비준하면 구속력을 갖게 된다. 결정은 내부 조직 문제에 관한 것으로 ATCM에서 채택되는 즉시 효력이 발생한다. 결의는 동기 부여적 성격의 권고로서 협의당사국에 법적 구속력은 없다. 조치, 결정 및 결의는 남극조약과 Madrid Protocol의 원칙을 이행하는 데 도움을 주며, ATCM 권한에 대한 규정 및 지침으로 작용한다.

    CEP는 매년 ATCM과 함께 회의를 개최하며, CEP 의장은 최종 보고서를 ATCM에 제출한다. 이 과정에서 CEP는 합의 도출을 위해 노력해야 하며, 합의에 도달하지 못할 경우 보고서에는 해당 문제에 대한 모든 의견을 기록한다(Huges et al., 2023).

    CCAMLR는 1982년 CAMLR Convention이 발효됨으로써 정부간 기구로 설립되었다. 협약을 채택한 체약 당사국은 이 협약이 적용되는 해양생물자원과 관련된 조사 또는 어획활동에 종사하는 기간동안 위원회의 회원국이 될 자격이 있다. 회원국만이 정책 결정에 투표할 권한이 있다. CCAMLR 사무국은 위원회(Commission)와 과학위원회(SC-CCAMLR)의 활동을 지원한다.

    CCAMLR는 남극해의 ‘해양보호구역(Marine Protected Area, MPA)’을 지정하고 규제하는 역할을 담당하기도 한다. 남극해 해양보호구역에 대한 제안은 CCAMLR 회원국들에 의해 제출되고 과학위원회와 함께 개발된다. 제안이 최선의 이용 가능한 과학에 기반한다는 합의에 도달하면, 위원회로 전달되며, 회원국의 만장일치로 MPA 지정이 채택된다.

    3. 남극 이해관계자 : 협의당사국과 ATS 국제기구

    남극 내 다양한 이슈를 둘러싸고 서로 다른 목적과 가치관을 지닌 이해관계자들이 존재하며, 이들은 남극 거버넌스의 형성과 운영에 중요한 영향을 미친다. 특히 ATS에 가입하여 각종 거버넌스 회의체에서 활동하는 협의당사국 또는 회원국들은 고유한 정치적·문화적 목적을 배경으로 남극 활동을 수행한다. 이들은 자국의 남극 프로그램을 통해 과학 연구와 물류 운영 등 다양한 현장 활동을 수행하며, 거버넌스 내에서의 고유 권한을 행사하는 동시에 ATS가 요구하는 책임을 이행한다. 또한 국제적 기준과 기대에 부응하기 위해 자국 내 정책과 제도, 운영 기준을 수립하거나 조정해 나가기도 한다.

    국제기구 형태로 존재하는 남극 이해관계자도 있다. 이들 중에는 ATS의 옵서버로 활동하는 SCAR, CCAMLR, COMNAP이 있다. 또한, 주요 전문 국제기구로 ‘세계기상기구(World Meteorological Organization, WMO)’, ‘남극보호연합(Antarctic and Southern Ocean Coalition, ASOC)’, ‘국제남극관광운영자협회(International Association of Antarctica Tour Operators, IAATO)’ 등이 있다. Table 3은 주요 ATS 국제기구의 개요를 요약한 내용이다.

    SCAR는 남극 조약의 공식 옵서버로서, SCAR 산하 남극조약 체계위원회(SCAR’s Standing Committee on the Antarctic Treaty System, SC-ATS)는 남극 환경 및 보존 문제에 관해 ATCM, CEP, CCAMLR 등 주요 거버넌스 기구에 과학적 조언을 하는 핵심 역할을 담당한다. 자문은 SCAR의 WP 또는 IP의 형태로 전달되며, SC-ATS는 이 문서들의 작성 및 조정을 총괄한다. 이 과정에서 전 세계 과학자들이 참여하여 최신 연구 성과를 정리하고, 과학의 역할이 필요한 중요 쟁점을 정의하거나 제안한다. 또한 과학 연구 프로그램을 바탕으로 기후변화, 생물 다양성, 빙권 변화 등 우선순위가 높은 연구 주제에 과학적 노력을 집중하고, 국제 연구 협력 활동을 체계적으로 조직한다. SCAR는 CEP와 ATCM에 WP, IP, BP를 제출할 수 있고, CCAMLR에는 IP만 제출 가능한다.

    COMNAP은 남극에서의 협력적 기지 운영과 물류 활동, 과학적 지원이 필요하다는 인식하에 1988년 설립되었다. 남극조약 및 Madrid Protocol에 서명하고 남극연구에 참여하는 국가는 COMNAP에 참여할 수 있다. COMNAP 대표자들은 관련 활동에 필요한 조언을 받거나 제공하기 위해 다양한 워크숍과 심포지엄 등의 전문가 그룹 활동에 참여하거나 물류 협력 및 과학 프로그램을 논의하는 회의를 개최한다.

    WMO는 세계기상기구 협약(WMO Convention) 발효에 따라 1950년에 설립되었다. 1951년 유엔 전문 기구로 지정되었고, 날씨, 기후, 수문학 및 환경 관련 서비스를 제공하고 있다. ASOC은 남극 환경보호를 목적으로 1978년에 설립된 비정부기구이다. 1980년대 남극 의사결정과정은 13개 협의당사국만이 폐쇄적으로 참여했으며, 관련 보고서 또한 비공개로 유지되었다. 이 상황에서 ASOC은 남극의 광물자원 개발에 대한 비밀 협상을 공개하고, 국제적 관심을 이끌어내는 데 중요 역할을 했다. IAATO는 1991년 안전하고 환경적으로 책임 있는 남극 관광을 옹호하기 위해 설립된 조직이다. IAATO는 ATCM 및 CEP에 초청 전문가로 참여하며, CCAMLR에는 참관인으로 활동한다(Huges et al., 2023). 남극 방문을 위한 예방 조치와 프로토콜을 마련하는 데 중점을 두며, 남극 보호에 관한 홍보대사 역할을 강화할 수 있도록 시민과학 프로젝트를 운영하기도 한다.

    남극 거버넌스 내 과학-정책의 상호작용과 정치의 영향

    1. 남극 과학-정책 상호작용과 정치의 역사

    최근 ATS나 남극 거버넌스에 관한 연구 결과의 특징을 살펴보면, 과학과 정치의 경계가 점차 모호해지면서, 두 분야가 통합적으로 분석되는 경향을 보인다는 점이다(Antonello, 2019;Day, 2013;Dodds, 2002;Howkins, 2011, 2016a, 2016b;Roberts, 2011). 이러한 특징은 남극 내 과학의 역할과 그 정치적 상호작용 방식에 대한 관심과 논의를 강화시키는 계기로 작동한다.

    Headland가 제시한 남극 역사의 6단계에 따르면(Headland, 1984), ‘Terra Australis 시대’(1780년 이전)에 남극은 논리적 사유에 기반한 철학적 가설의 공간이었다. 고대 철학자들은 지구가 구형이라는 이론적 근거를 바탕으로, 남반구에도 북반구와 대칭되는 거주 가능한 지역이 존재할 것이라고 믿었다(Mill, 1905). 그러나 남반구는 접근이 불가능한 미지의 영역으로 간주되었으며, 결과적으로 남극이 실재 존재하더라도 도달할 수 없는 영역으로 오랫동안 인식되었다.

    ‘물개 사냥 시기(Sealing Period, 1780–1892)’의 과학적 특징은 두 가지로 제시된다. 첫째, 과학 활동은 제국주의적 목적에 종종 활용되었다. 식물과 동물의 표본을 통해 상업적 가치가 평가되었고, 경제적 가치가 있는 광물의 존재를 입증하는데 암석 표본이 중요하게 활용되었다. 이러한 인류 지식의 확장은 제국의 위상을 높이는 데 중요했고, 경쟁 국가보다 더 많은 지식을 갖춘 것은 영토에 대한 야심을 더욱 강화시켰다(Day, 2013). 둘째, 1882–83년 ‘제1차 국제 극지의 해(The First International Polar Year, 1st IPY)’를 계기로 과학적 국제주의가 형성되면서, 남극 연구가 개별 국가의 탐험에서 국제적 협력 체제로 전환되는 계기가 마련되었다. 제1차 IPY는 기상학, 지자기학, 오로라 연구가 주로 수행되었으며, 연구 과정에서 개별 국가 간의 실질적인 연구 협력 보다는 관측 기준의 표준화와 데이터 비교의 필요성 등 연구활동의 조정이 중요한 과제로 부각되었다(Elzinga, 2009).

    ‘대륙 진출 시기(Continental Penetration, 1893–1918)’는 ‘남극 탐험 영웅의 시대(Heroic Era of Antarctic Exploration, 1895–1922)’와 상당 부분 기간이 겹친다. 이 시기 남극 진출의 목적은 명성과 지위 확보, 지도 제작, 영토 주장 의사를 표명하기 위한 ‘깃발 꽂기’, 그리고 과학 연구 등으로 구체화된다(Eason et al., 2016). Larson은 이 시기의 탐사 활동이 지질학, 해양학, 동물학, 빙하학 등 다양한 과학 분야에 미친 영향을 분석한 바 있다(Larson, 2011).

    ‘고래잡이 시기(Whaling Period, 1919-1943)’ 동안 제2차 IPY(1932-33)가 개최되었다. ‘국제기상기구(The International Meteorological Organization, IMO)’는 당시 새롭게 발견된 ‘제트 기류(Jet Stream)’의 전 지구적 영향을 규명하기 위해 이 국제 공동 프로그램을 제안하였다. 40개국이 참여하여 기상학, 자기학, 대기 과학 분야에서 진전이 있었고, 전리층 관측을 통해 전파 과학과 기술을 발전시키는 데 기여했다(https://www.ipy. org/about-ipy/ipy-history). 그럼에도 불구하고, 이 시기 동서의 정치적·이념적 분열은 과학의 협력과 정기적 소통을 저해하였으며, 행사 종료 후 6년 뒤에 발발한 제2차 세계대전은 과학 공동체 간의 정상적인 교류와 데이터 분석의 연속성을 중단시키는 원인이 되었다(Elzinga, 2009).

    ‘상주 기지 시기(Permanent Stations, 1944-58)’에는 제2차 세계대전 이후 과학적 발전과 냉전의 긴장이 공존했다. 이 시기 남극 과학 활동은 정치적·군사적으로 밀접한 관계가 있으며, 미국의 ‘하이점프 작전(Operation Highjump, 1946-47)’을 대표적 예로 들 수 있다(https://cgaviationhistory.org/1946- operation-high-jump). 이 작전을 계기로 미국은 남극 대륙의 군사적 통제 가능성을 모색하는 한편, 극한 환경에서 물류 운용 역량을 검증하고 대형 항공기 및 쇄빙선과 같은 기술적 요소를 시험할 기회를 확보하였다.

    제2차 세계대전의 유산은 IGY의 개최에 중요한 영향을 끼쳤다(https://www.ipy.org/about-ipy/ipy-history). 로켓, 레이더 등 제2차 세계대전 중에 개발된 기술의 잠재력을 깨달은 물리학자들이 IGY를 제안하였고, 이 기간 동안 남극에서만 12 개국의 68개 관측소가 운영되었다. IGY 시기에 남극 과학은 발전하는 계기를 맞았으며, 전후 냉전 시대의 지정학적 상황에서 과학은 군사적·외교적 경쟁을 과학적·협력적으로 승화시켰 다(Elzinga, 2009).

    남극조약 체결 이전, 미국의 아이젠하워 대통령은 소련의 남극 군사화 움직임을 견제하고, 칠레, 아르헨티나, 영국 간의 영유권 분쟁을 해결하기 위한 조치가 필요했다(Berkman, 2011;Walton, 2011). 결국 IGY라는 국제 과학 협력 성과를 바탕으로, 지속적인 협력 필요성에 대한 과학계의 요구를 명분 삼아 1957년 12개국 대표단은 남극조약 체결에 관한 비공식적 논의를 시작했고, 1959년 남극조약 체결이라는 정책적 성과로 이어졌다. 이러한 맥락에서 ‘조약 시기(Treaty Period, 1959년-현 재)’에 과학은 ATS의 견고함과 남극 환경내 인간 활동의 균형을 유지시키는 강력한 수단으로 기능하고 있다.

    남극조약 체결 이후로 남극에서 과학과 정치의 상호작용은 전세계 어느 지역보다도 두드러지게 나타난다. 예컨대, 남극조약 당사국이 되기 위해서는 남극에 과학기지를 설치하거나 과학 탐험대를 파견하는 등 실질적인 과학적 연구활동을 수행해야 한다(남극조약 제9조 제2항). 당사국과 옵서버는 ATCM, CEP, CCAMLR 등의 협의체에서 정책 수립에 필요한 정책 제안 및 보고 활동을 수행하며, 과학은 근거에 기반한 의사결정에 핵심적인 요소로 작용한다. 회의의 최종 의사결정은 당사국들의 합의를 통해 이루어지며(Scully, 2011), 이 합의 과정에서 당사국의 정치적 목적과 동기를 통합하는 데 많은 시간과 복잡성을 요구되기도 한다.

    남극 과학과 정치의 상호작용은 ‘기후변화’와 ‘환경 보호’에 관한 정책에서 뚜렷하다. 남극에서 채취된 빙하 코어는 과거 수십만 년에 걸친 대기 구성과 온도 변화를 기록하고 있으며, 기온 상승과 이산화탄소 농도 사이의 상관관계를 통해 기후변화의 과학적 근거를 제공하였다(Keeling, 1960). 남극 대륙의 눈과 얼음이 녹을 경우 전 세계 해수면 상승과 이상 기후 발생으로 이어질 수 있다. 이러한 기후변화는 남극 과학의 접근 방식을 근본적으로 변화시키고 있으며, 통합된 지구 시스템 관점에서 미래 기후를 예측하기 위한 장기 관측과 모델링 연구가 한층 강화된다(Elzinga, 2009).

    전지구적 기후변화 관점에서 남극이 전세계와 연결된 공간으로 작용한다는 사실은 남극의 중요성에 대한 전세계인의 인식 변화에 중요한 영향을 미친다. 그러나 이러한 변화에도 불구하고, 남극 내 일부 국가 중심의 정치권력 구조는 여전히 연속성을 유지하고 있다(Howkins, 2011). 서부, 중부 및 동부 아프리카, 남아시아, 중남미, 군소도서 개발국 등이 기후 위기 취약지역으로 꼽히며, 2010년에서 2020년 사이에 이들 지역의 홍수, 가뭄, 폭풍으로 인한 인간 사망률은 취약성이 매우 낮은 지역 대비 15배 더 높았다(IPCC, 2023). 이러한 불리한 여건에도 불구하고, 새로운 협의당사국으로서 의사결정 테이블에 합류하기 위해 서는 지속적인 연구활동을 증명하도록 요구하는 ‘과학 기준(Science Criterion)’을 충족해야만 한다(Flamm, 2022). 따라서 고비용의 남극연구를 수행해야 하는 현실적 장벽으로, 경제적 어려움을 겪는 국가들은 남극 과학과 외교에서 제외될 수 밖에 없다(Brady, 2012;Dodds & Collis, 2017;Howkins, 2011;Roberts, 2023).

    이러한 정치적 관점은 ATS가 근본적으로 추구하는 정당성에 대한 질문으로도 확대된다. 과학적 기준이 여전히 실효성을 지니는 가운데, 남극에 대한 기존 권위와 변화에 대한 요구 사이에 간극이 존재할 경우, 도덕적 혹은 실질적 기반을 약화시킬 수 있다는 우려가 제기되고 있다(Roberts, 2023). 그럼에도 불구하고, 현실적으로는 ‘남극조약협의당사국(Antarctic Treaty Consultative Parties, ATCPs)’이 국제 사회를 대신해 남극을 관리한다는 논리를 바탕으로 배타적 관리 권한을 행사하고 있고, 남극 문제나 과학 프로젝트에 비협의당사국들의 협력 의지를 확인하거나, 협의당사국 회원을 확장시키는 등의 방법으로 대응되고 있다(Flamm, 2022).

    과학, 정치, 정책의 상호작용은 남극 환경 보호 정책 형성에도 결정적 영향을 미쳤다. 1988년 CRAMRA의 채택과 비준 거부, 그리고 1991년 Madrid Protocol의 채택과 발효 과정에서 ATCPs, 과학계 및 환경 단체 간에 복잡한 정치적 역학이 작용하였다. 다양한 이해관계자들간의 정치적 갈등이 정책 수립 과정에서 표면화되었고, 이러한 갈등은 과학이 중재하는 협상과 합의를 통해 새로운 정책 해결점으로 수렴되었다.

    2. 남극 과학-정책 상호작용 메커니즘

    남극 거버넌스 체계에서 발생하는 주요 이슈나 쟁점들을 해결하기 위해, 의사결정자들은 가용한 정보와 과학적 근거, 정책 논의 결과 등을 종합적으로 검토하고 대응 방안을 도출하는 의사결정과정을 거친다. 앞서 언급한 남극 거버넌스 플랫폼인 ATCM, CEP, CCAMLR의 협의체는 과학-정책-정치의 상호작용 메커니즘이 작동하는 핵심 공간이다. 회원국들은 과학적 연구 결과를 반영한 문서를 위원회에 제출하고, 해당 문서를 바탕으로 정책적 논의를 실시한다. 이 과정에서 과학적 정보는 정책 결정 과정에 통합된다. 정책적 요구에 따라 추가적인 과학적 검토 요청과 피드백 제공이 이루어지기도 한다. 이를 통해 과학과 정책 간의 상호작용이 반복되며, 최종 합의에 의해 채택되거나 결정된다. 결국 이 메커니즘은 과학적 근거에 기반한 정책 결정과 환경변화 및 정책 의사결정에 필요한 과학적 수요 창출 이라는 순환 구조를 형성한다.

    Figure 2는 ATS 내에서 과학과 정책 간의 소통 경로를 시각화한 것으로, 과학적 정보가 정책 결정 과정으로 전달되는 흐름과 정책적 요구가 다시 과학 연구에 피드백되는 과정을 보여준다. ATS는 남극 거버넌스를 위한 핵심 체계로, 정책적 의사결정을 담당하는 ATCM, 환경 관련 자문과 조언을 제공하는 CEP, 그리고 남극해양생물자원 보존을 위한 과학적 자문을 담당하는 SC-CAMLR로 구성된다. 이들 기구는 상호 유기적으로 연계되며, 과학적 근거에 기반한 정책 결정을 이끌어내는 데 핵심적인 역할을 수행한다. 남극 과학 공동체는 협의당사국과 비협의당사국의 과학자들로 구성되며, 이들은 SCAR를 통해 연구 결과를 공유하고, 정책적 자문 요청에 응답하거나, 새롭게 부각되는 이슈와 관련된 정보를 제공하는 역할을 한다. 개별 과학자들은 직접 연구 결과를 제출하거나, 각국 과학 커뮤니티를 통해 정보를 전달하는 방식으로 정책 결정 과정에 참여한다.

    남극 및 남빙양의 플라스틱 오염 문제는 과학적 근거가 규제 정책으로 전환된 제도화 사례이다. Guzzetti et al.과 Reed et al.은 미세플라스틱이 남극 해양 생태계에 미치는 영향을 실증적으로 제시하였고(Guzzetti et al., 2018;Reed et al., 2018), 이에 근거하여 영국은 플라스틱 유입 저감과 모니터링 강화 대책을 제안하였다(ATCM 42/WP14, 2019a). 그 결과 미세플라스틱이 포함된 제품 사용 금지, 오염 저감을 위한 하수 배출 관리, 그리고 과학적 보고 체계 구축 등을 포함한 실질적이고 구속력 있는 조치가 이루어졌다(ATCM 42/Final Report, 2019b).

    CEP의 회원국은 CEP 회의에 WP와 IP, BP를 제출하며, 이 문서들이 위원회 논의의 기초가 된다. CEP는 자문기관으로서 과학을 수행하는 기관은 아니지만, SCAR, WMO와 같은 과학 기관들이 제출한 WP, IP, BP를 통해 과학 지식을 얻는다 (Huges et al., 2023). 회기간 협의체(Intersessional Contact Group, ICG)를 설립하여 CEP 회의 동안 완료할 수 없는 더 복잡하거나 시간이 많이 걸리는 작업을 수행할 수 있다. 여러 ICG가 연례 회의 사이에 운영되며 CEP에 발견 사항과 권고 사항을 보고한다. 합의를 통해 채택된 권고안은 ATCM에 제출 되어 제총 결정 과정을 거치게 된다. 2024년 제26차 CEP의 주요 의제들은 환경 손상의 복원과 개선, 환경에 대한 기후변화의 영향, 환경영향평가, 남극 동식물 보존, 환경 모니터링 및 보고 등이 있다(ATCM 46/Final report, 2024).

    CCAMLR 내 과학-정책 연계는 Figure 3에 제시된 구조로 작동한다. 각 회원국의 과학자로 구성된 대표들은 회기 간 활동에 관한 보고서를 관련 실무그룹에 제출한다. 세 개의 실무그룹— WG-SAM(통계, 평가 및 모델링), WG-EMM(생태계 관리 및 모니터링), WG-FSA(어류 자원 평가)—은 이러한 데이터, 제안서 및 추가 정보를 검토한다. 매년 10월, 과학위원회는 실무그룹으로부터 제출된 자문 보고서를 검토하기 위해 회의를 개최하고, 연례 회의가 종료되면, 위원회에 제출할 자문을 포함한 공식 회의 보고서 초안을 작성한다. 과학위원회는 위원회에 최고의 과학 정보를 제공하고, 위원회는 이를 바탕으로 남극해양생물자원의 이용을 규정하는 보존 조치를 채택한다. 이러한 CCAMLR의 정책적 결정 사항에는 남극해에서 총허용 어획량 결정, MPA 지정, 불법·비보고·비규제(Illegal, Unreported, and Unregulated, IUU) 어업의 방지 조치 채택 등이 포함된다.

    해양생명과학 연구의 함의

    1. 해양생명과학 연구의 과학–정책 상호작용과 정치적 영향 사례

    과학과 정책의 상호작용 과정에서 정치적 요인은 양면성을 지닌다. 정치적 리더십을 통해 남극 내 과학적 협력 기반의 제도적 틀을 마련하거나 평화 유지의 당위성을 강화하는 긍정적인 측면이 있는 반면, 때로는 정치적 요인으로 인해 과학과 정책 간 소통 과정을 약화시키거나 과학 본래의 기능을 훼손할 우려도 존재한다.

    남극 과학과 정책, 정치의 상호작용에 관한 예로 MPA 지정이나 황제펭귄의 남극 특별보호종 지정을 들 수 있다. MPA는 해양 생물자원과 생태계 서비스, 문화적 가치를 장기적으로 보전하기 위해 설정하는 해역으로, 과학적 근거와 생태계 모니터링 결과에 기초해 관리된다(https://oceanexplorer.noaa.gov/oceanfact/ mpas). 최근 기후변화와 산업적 어업활동으로부터 남극 해를 보호하기 위한 MPA 지정안이 회원국 공동으로 개발 및 제안되고 있다. MPA 제안은 협력적이고 투명한 과학적 절차를 기반으로 ‘실행 가능 과학’의 구현과 과학-정책간 ‘상호작용’ 및 ‘공동생산’의 모범사례로 평가된다(Sylvester & Brooks, 2020). 그러나 2005년 MPA 관련 CCAMLR 워크샵을 기점으로 본격화된 남극 MPA 지정 논의는 중국과 러시아 등의 반대로 CCAMLR 내에서 반복적으로 보류되고 있다(Brooks, 2013).

    현재까지 사우스오크니 제도(2008년 제안, 2009년 지정)와 로스해(2012년 제안, 2016년 지정)만이 공식적으로 채택된 바 있다. 로스해 MPA 지정은 5년간의 협상과 10년 이상의 과학적 준비 끝에 이루어졌지만, 과학적 근거만으로는 한계가 있었으며 각국의 이해관계를 조정한 타협의 결과였다. 협상 과정에서 영유권 주장에 의해 설정된 경계에 따라 통제가 이루어질 것이라는 우려와 의심, 그리고 어업권이 제한될 가능성을 이유로 반대 입장을 표명하였으며, 국가들의 권리와 이익에 대한 주장은 협상 기간을 더욱 지연시키는 요인이 되었다(Leilei, 2020). 중국과 러시아는 CAMLR Convention이 보존 의무보다 어업권을 보장하며 금어구역 지정은 협약의 취지에 부합하지 않는다고 주장하고, 뉴질랜드와 호주는 이빨고기 어장의 진출 범위를 확대해 왔다(Brooks et al., 2018). 그럼에도 불구하고 과학적 근거의 지속적 제기, 고위급 외교, 정치적 리더십, 어업권 고려를 통한 타협 등이 합의를 이끌어 냈으며, 이는 향후 MPA 정책과 UN ‘공해 및 심해저 등 국가관할권 이원지역의 해양생물다 양성(Biodiversity Beyond National Jurisdiction, BBNJ)’ 협정의 협상 모델로서 여러 국제기구간 협력의 중요성, 과학과 정치의 상호작용이 필수적이라는 시사점을 남겼다(Brooks et al., 2020).

    동남극 MPA(2012년 호주·프랑스·EU 제안), 웨델해 MPA (2016년 EU 제안), 서남극반도 MPA(2018년 칠레·아르헨티나 제안) 등은 아직까지 합의에 이르지 못했다. 이러한 교착 상태는 여전히 어업권과 자원 접근성에 대한 경제적 이해관계, 국제 정치상황, 그리고 과학적 근거에 대한 해석 차이에 기인한다. 더욱이 CCAMLR 회원국 내 어업국의 수가 비어업국의 수보다 점차 많아짐으로써, 경제적 이해관계가 핵심 보존 목표를 압도하는 결과가 초래될 우려가 있다(Gardiner, 2020). 한국의 경우 세계 최대 이빨고기 조업국으로서 2013년과 2019년 예비 불법 어업국으로 지정된 바 있지만, 최근 국제규범 준수와 어획 한도 확보를 위한 노력을 강화하고 있다.

    또 다른 사례는 황제펭귄(Aptenodytes forsteri)의 남극 특별 보호종 지정 논의이다. 기후변화로 인한 해빙 감소로 인해 21세기 말까지 황제펭귄 개체수가 급격히 감소할 것으로 예측된다(Jenouvrier, 2021). 이에 따라 여러 국가들은 사전 예방적 접근의 일환으로 황제펭귄을 남극 특별보호종으로 지정할 것을 제안하였다(CEP 24/WP34, 2022;CEP 25/WP 9, 2023;CEP 26/WP34, 2024;CEP 27/WP31, 2025). 그러나 과학적 해석 차이와 정치적 이해관계가 얽히면서 중국과 러시아의 반대로 합의에 이르지 못하고 있다. 이는 ‘과학의 불확실성 무기화’ 로 해석되며(Gardiner et al., 2024), “더 많은 데이터와 확실성이 필요하다”는 주장이 과학적 검증을 지연시키는 정치적 전략으로 활용되고 있다.

    두 사례에서 공통적으로 나타나는 현상은 ‘보호’과 ‘활용’이라는 상반된 가치 모두에서 과학적 객관성이 정당화의 도구로 활용된다는 점이다. 이는 과학적 사실이 정책적 선택과 정치적 이해관계 사이에서 어떻게 재구성되고 해석되는지를 보여준다.

    남극이라는 평화 공간에서 경제적 이익 추구라는 정치적 목적을 특정 국가의 문제로 간주하기는 어렵다. 남극 관광 등으로 대표되는 경제적 활동이 이미 보편화되어 있기 때문이다. 현재 ATCM에서 논의되고 있는 ‘생물자원탐사(Bioprospecting)’은 과학과 정책의 경계가 재구성되고 있는 대표적인 예라고 할 수 있다. Bioprospecting은 과학 연구에서 파생되는 주요 응용 성과로, 극한 환경 적응 과정에서 생성한 생물학적 특징을 의약품, 화장품, 산업용 효소 생산 등에 활용함으로써 경제적 가치 창출에 기여할 수 있으며 우리나라를 비롯한 다양한 국가들이 관심을 갖는 분야이다. ATS는 남극을 평화적 목적으로만 이용토록 함으로써(남극조약 제1조) 상업 활동을 간접적으로 제한하고 있다. 그렇지만 과학 기반 상업 활동을 규율하는 규제의 틀을 마련하지 못하고 있으며, 이는 결국 자원에 대한 접근 허용과 이익공유라는 정치적 쟁점으로 귀결되고 있다(Dodds, 2010).

    이상의 사례에서 남극해양생물과학 연구는 주요 정책 형성과 결정의 근거이자, 동시에 정치적 언어의 수단으로 활용되며, 그 과정에서 과학적 객관성은 재구성되기도 한다. 이는 남극조약체계 내에서 과학이 담당해 온 평화적·협력적 조정 기능이 변화하고 있으며, 과학과 정책 혹은 정치 사이에서 경계관리, 지식의 공동생산, 과학적 불확실성 관리 등과 같은 형태의 상호작용 방식이 요구되고 있음을 의미한다. 따라서 과학적 근거의 생산과 활용 방식에 대한 과학자와 정책가들의 비판적 검토가 필요할 것이다.

    2. 해양생명과학자의 역할과 정책적 시사점

    남극 해양생명과학 연구 분야는 극한 환경에 서식하는 생물의 생태·생리적 적응 특성, 생물다양성, 유전적 진화 및 생명공학 응용 등 다양한 주제를 포괄한다. 이러한 연구는 남극의 평화적 이용과 과학적 지식 추구이라는 남극조약의 핵심가치를 실현할 수 있는 핵심 수단이 될 수 있다. 그러나 그러한 가능성의 실현을 위해서는 연구 결과가 학문적 지식 축적에 머무르지 않고, 정책 결정과 제도 설계의 근거로 연결되는 통합적 접근이 필요하다.

    이를 위해 국제사회의 정책 이슈에 기여하는 과학적 주제에 대한 과학자들의 적극적인 관심이 요구된다. 남극 과학은 탐사 중심의 연구 시대를 지나, 문제 해결 중심의 연구 패러다임으로 전환되고 있다(Drewry, 1989). 현재의 남극 연구는 “남극이 인류 공동의 도전과제에 어떻게 기여할 수 있는가”라는 질문에 응답해야 하는 시점에서 있다. 단순한 지식 생산을 넘어, 과학적 근거가 정책 결정 과정에서 어떻게 활용될 수 있는지를 인식하고 정책적 대안을 제시할 수 있는 과학자의 역할이 요구된다.

    이러한 역할은 SCAR과 CCAMLR의 주요 프로그램에서도 명확히 드러난다. SCAR의 ‘남극 및 남극해 보존을 위한 통합과 학(Integrated Science to Inform Antarctic and Southern Ocean Conservation, Ant-ICON)’은 남극 시스템의 현재 상태와 미래 전망, 남극 지역에서의 인간 활동의 지속가능성과 영향 저감 방안, 그리고 남극 및 남극해 보존을 위한 사회–생태 학적 접근 등과 관련된 연구를 수행한다(https://scar.org/ science/research-programmes/ant-icon). 그리고 이러한 결과를 ATCM, CEP, CCAMLR 등 주요 정책기구의 의사결정 과정에 지원하는 것을 목표로 한다.

    ‘CCAMLR 생태계 모니터링 프로그램(CCAMLR Ecosystem Monitoring Program, CEMP)’은 생태계 기능을 반영하는 지표로서 선정된 포식자(predator), 먹이(prey), 환경(environmental) 요소를 체계적으로 모니터링하는 프로그램이다(Agnew, 1997). CCAMLR의 관리 조치는 크릴 등 자원의 어획 활동에 영향을 미치고, 이는 다시 환경과 생태계에 영향을 주며, 이러한 변화는 CEMP를 통해 감지되는 피드백 루프를 형성한다(Wi, 2016). 결국 CEMP의 모니터링 결과는 CCAMLR 관리의 핵심인 사전 예방적 접근(precautionary approach) 조치로서 생태계 기반 관리(Ecosystem approach)의 과학적 근거를 제공한다. 또한 CEMP 등의 장기 시계열 데이터는 MPA 선정·관리·평가의 과학적 근거를 제공한다. 예를 들어 포식자-먹이-기후 변화의 상호작용, 포식자의 생애별 먹이 활동 분포 등에 관한 연구는 보존 대상과 공간을 식별하고, 그 우선순위를 보호 비율로 전환하는 과정에 활용되며, 이를 통해 MPA 설계 등과 관련된 의사결정에 중요한 영향을 미친다(Sylvester & Brooks, 2020).

    MEASO(Marine Ecosystem Assessment for the Southern Ocean)는 19개국 200명 이상의 과학자가 참여하는 대규모 국제 협력 프로그램으로 남극해 생태계의 상태, 변화 추세, 변화의 근본적 요인 등을 종합적으로 평가한다(https:// soos.aq/measo). Constable et al.(2023)에 따르면, MEASO 는 전지구적 기후변화와 해양 산성화 등의 환경변화에 대응하기 위해, 남극해 해양생태계 구조에 대한 장기적·종합적·지속적·협력적 연구 확대를 강조하며, FAIR 원칙(Findable, Accessible, Interoperable, Reusable)에 따라 보관·관리·공개토록 한다. 또한 서식지 변화, 먹이망 구조, 인간 활동의 영향을 예측하기 위한 위험 평가 모델 개발을 통해 기후변화, 미래 사회·경제 수요 시나리오 등에 대한 정책 대안을 제시토록 한다.

    이 프로그램들은 과학이 단순한 지식 생산을 넘어 국제적 관리와 거버넌스의 핵심 자문 체계로 기능한다. 이러한 과학의 역할과 목표는 과학자들이 단순히 사실을 제공하는 역할을 넘어 과학-정책-정치 사이의 관계를 어떻게 이해하고 접근해야 하는지를 제시한 필케의 ‘정직한 중개자(Honest Broker)’ 모델과도 일치한다(Pielke, 2007). 정직한 중개자는 정책 결정자의 모호한 정보 요구에도 불구하고, 신뢰할 수 있는 근거를 종합하여 이를 명확하고 이해하기 쉽게 정책 결정자에게 전달하는 과학자를 의미한다. 따라서 과학자는 남극 과학이 인류가 직면한 문제를 어떻게 정의하고 해결할 수 있는지에 대해 적극적인 관심을 기울임으로써 미래 남극 연구방향과 우선순위를 고려하고, 이와 관련된 주요 국제 과학프로그램 내에서 활동하거나 과제를 개발하는 노력을 기울여야 할 것이다. 구체적으로 국내 해양생명과학 연구 프로그램과 CCAMLR, SCAR 등 국제 프로그램과의 연결을 통해 장기적·유기적 협력 체계를 강화해야 한다. 또한 데이터 표준화·공유 확대를 통해 과학적 불확실성을 줄이는 노력 뿐만 아니라, 해양생명과학 연구의 과학적 근거가 정책 수립 과정에 효과적으로 반영될 수 있도록 과학-정책간 소통 창구 역할을 수행해야 한다.

    아울러 과학의 정책화 과정에서 과학자는 편향성을 최소화하고, 정치와 과학적 객관성 간의 경계를 신중히 관리해야 한다 (Blockstein, 2002). 과학자들은 검증 가능한 사실을 바탕으로, 엄격한 동료 평가와 투명한 과정을 거쳐 도출된 결론을 과장 없이 전달해야 한다. 연구의 한계와 불확실성은 명확히 설명하며, 과학적 신뢰성을 유지하기 위해 개인의 편향된 가치는 과학과 분리해야 한다. 이러한 과학적 태도는 과학의 정치화를 최소화할 수 있는 방편이 되고, 정책 주장의 신뢰성과 협력적 국제 질서를 유지하는 핵심기반이 될 것이다.

    결 론

    과학, 정책, 그리고 정치의 관계는 단순한 의사결정 체계의 문제를 넘어, 다양한 사회적 가치와 이해관계를 조화시키는 복합적인 상호작용 과정이다. 정책과 정치는 복잡한 사회적·환경적 문제의 해결을 위해 과학적 근거를 요구하고, 과학은 연구 자금 지원과 정치적 규제 체계 속에서 그 역할을 수행한다. 그 과정에서 가치 판단, 정치적 이해, 사회적 규범, 다수의 지지 등은 과학과 정책의 관계를 더욱 복잡하게 만든다. 이러한 과학- 정책-정치의 복합적 상호작용은 남극 거버넌스에서도 뚜렷하게 나타난다. 남극은 기후변화의 표시자이자, 전지구 기후시스템의 주요 조절자로서 기후 혹은 생태계 연구 결과가 관련 정책에 중요하게 영향을 미치는 공간이다. 그렇지만, 동시에 여러 국가 간 정치적 이해관계가 얽혀있는 곳이기도 하다. 남극해양생명과학 분야에서 이러한 정치적 합의가 지연되는 원인은 남극에서의 자원 활용과 경제적 이익 추구, 그리고 생태계 보호 가치가 상호 충돌하는 지점에 있기 때문이다.

    남극조약과 CCAMLR의 최종 핵심 가치는 평화와 협력, 보존을 지향하며, 이러한 규범적 토대 위에 과학과 정책이 작동하고 있다. 앞서 살펴본 바와 같이 MPA 지정이나 보호종 지정과 같은 정치적, 경제적 이해관계가 얽혀있는 현안에 대한 해결방식은 과학적 근거만으로 결정되는 것이 아니고, 국가별 가치, 합의제 의사결정방식, 불확실성에 대한 해석 차이 등이 함께 공동생산된다. 과학-정책 상호작용 관점은 이러한 과학이 정책으로 번역되는 경로를 이해하는 데 중요한 기여를 한다. 따라서 과학자는 이러한 정책환경을 이해하고 동료 과학자 혹은 정책가들과 지속적으로 소통, 협력, 근거 통합의 노력을 수행함으로써 과학적 결과가 정책에 효과적으로 반영될 수 있도록 기여해야 할 것이다.

    사 사

    본 연구는 제1저자의 박사학위 논문을 토대로 확장·보완된 연구이며, 해양수산부의 재원으로 해양수산과학기술진흥원의 지원을 받아 수행되었습니다(과제번호 : KIMST RS-2022- KS221661).

    Figures

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    Map of the Antarctic region, showing the Antarctic Treaty and Convention for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources areas(Hughes et al., 2023).

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    Antarctic science-policy communication pathways(Hughes et al., 2018).

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    The annual meeting structure of CCAMLR and its subsidiary bodies(Sylvester & Brooks, 2020).

    Tables

    Summary of Antarctic Treaty System

    * 출처 : 저자 작성

    Summary of Antarctic Governance Meetings

    * 출처 : 저자 작성

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    * 출처 : 저자 작성

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